Война и децентрализация власти: новая практика от Херсона до Львова

Война и децентрализация власти: новая практика от Херсона до Львова

Начальник юридического отдела Львовского областного совета Ярослав Гасяк рассказал Dailylviv.com о Законе «О правовом режиме военного положения»  и полномочия районных и областных советов в условиях военного положения.

Полномасштабное вторжение российских войск и вооруженная агрессия против Украины 24 февраля неожиданно захватили все сферы общественной жизни. Не были к этому приспособлены и наши нормативно-правовые акты. Законодатель не урегулировал вопросы деятельности органов местного самоуправления в условиях военного положения, а положения закона «О правовом режиме военного положения» позволили произвольно и по своему усмотрению толковать его положения.

Законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О правовом режиме военного положения» о функционировании местного самоуправления в период действия военного положения» (№ 7269) должен урегулировать проблему деятельности органов местного самоуправления.

Однако закон «О правовом режим военного положения», который был принят в мае на его основе, вновь вызвал дискуссии и неоднозначное толкование правового статуса районных и областных советов, которые не находятся на временно оккупированной территории.

Системное и комплексное, а не буквальное и произвольное толкование норм этого закона, позиция авторов законопроекта, профильного парламентского комитета и других органов власти, а также практика применения норм закона утвердительно подтверждают легитимность районных и областных советов в условиях военного положения.

Первая попытка лишить полномочий

Дискуссия вокруг правового статуса районных и областных советов возникла почти в первый день войны. Начиная с 24 февраля, в Украине хотели прекратить полномочия большинства районных и областных советов, несмотря на то, что действующая на тот момент редакция закона «О правовом режиме военного положения», казалось бы, не допускала двойных толкований. Однако некоторые органы государственной власти начали применять пункт 2-1 статьи 28 закона «О правовом режиме военного положения» к современной ситуации.

В нем говорится о прекращении полномочий областных, районных советов и советов других уровней только в Донецкой и Луганской областях в связи с образованием в них военных администраций в результате агрессии России в 2014 году. Часть вновь образованных военных администраций высказала свои позиции в этой дискуссии в официальных письмах или в социальных сетях.

Но и были и такие, что безапелляционно решили, что в их компетенции появились полномочия, необходимость и возможность прекратить полномочия областных или районных советов, а также их исполнительных аппаратов, должностных и должностных лиц местного самоуправления, работающих в этих органах. /p>

Сегодня решения этих военных администраций о самовольном прекращении полномочий органов местного самоуправления обжалуют в судах, ведь есть все основания для того, что бы их отменить.  

Абсурдность таких действий и решений военных администраций не только можно опровергнуть толкованием пункта 2-1 статьи 28 Закона Украины «О правовом режиме военного положения», но и доказывается тем, что в других областях районные и областные советы продолжают осуществлять свои полномочия в условиях военного положения, в частности, проводят сессии и пленарные заседания, также работают постоянные депутатские комиссии и рабочие группы.

Общественный вес высшего представительного органа области и важность обеспечения непрерывности полномочий областных советов в условиях войны показал пример Херсонского областного совета, который 13 марта, перед угрозой оккупации, принял обращение к Президенту Украины, Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины и украинскому народу относительно неприемлемости бутафорского «референдума» за «народную республику» в Херсонской области.

Законопроект № 7153

24 марта Верховная Рада приняла закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины по обеспечению управляемости государством в условиях военного положения» (законопроект № 7153).

Законодатель попытался в нем поставить точку в дискуссии вокруг полномочий областных и районных советов в условиях военного положения и определил, что «в период действия военного положения и в течение 30 дней после его прекращения или отмены полномочий областных советов (в случае временной оккупации или окружения административного центра области) и районных советов осуществляют соответствующие областные и районные военные администрации». /p>

Эта формулировка еще на этапе обсуждения законопроекта вызвала очередную горячую дискуссию среди экспертов и юристов из-за несовершенства, а, следовательно, возможность разного толкования.

Принятый закон подписал 25 марта председатель Верховной Рады, но подписи Президента он так и не дождался . В то же время парламент предпринял еще одну попытку урегулировать деятельность районных и областных советов в условиях военного положения. 12 мая Верховная Рада приняла закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины о функционировании государственной службы и местного самоуправления в период действия военного положения» (законопроект 7269). 18 мая этот закон подписал Президент, а на следующий день его опубликовали в газете «Голос Украины», то есть он вступил в силу.

В этот раз дискуссия вокруг правового статуса районных и областных советов свелась к толкованию ч. 4 ст. 10 этого закона: «В случае образования областной и/или районной военной администрации на период действия военного положения и в течение 30 дней после его прекращения или отмены, в случае временной оккупации или оцепления административного центра области или в случае принятия Верховной Радой Украины по представлению Президента Украины соответствующего решения: полномочия такого областного и/или районного совета осуществляют соответствующие областные и районные военные администрации, соответствующие районные и областные советы не осуществляют свои полномочия…» и далее по тексту.

Формирование этой нормы не является идеальным, однако системное и комплексное ее толкование дает основания для однозначного вывода: районные и областные советы на территориях, не оккупированных, продолжают осуществлять свои полномочия в условиях военного положения в случае образования соответствующих районных и областных военных администраций. /p>

Аргументы в пользу именно такого толкования:

Объяснительная записка к законопроекту № 7269

В разделе 1 «Обоснование необходимости принятия проекта закона» ее авторы отмечают (https://cutt.ly/vH8yI25 ): «в условиях военного состояния критически важно обеспечение надлежащего и непрерывного функционирования органов местного самоуправления». 

Именно поэтому они предложили использовать правовую конструкцию, заложенную в законе «О внесении изменений в некоторые законы Украины по обеспечению управляемости государством в условиях военного положения» от 24 марта № 2156-ІХ: «в течение действия военного положения и 30 дней после его прекращения или отмены» полномочия областных (в случае временной оккупации или оцепления административного центра области) и районных советов осуществляются соответствующими областными и районными военными администрациями», который одобрил Президент.

Таким образом, законопроект № 7269 вступил в силу потому, что возникла необходимость обосновать необходимость сохранения органов местного самоуправления. Их деятельность сочли критически важной в условиях военного положения.

Предваряя скептицизм отдельных юристов, следует отметить, что Конституционный Суд Украины при толковании нормативно-правовых актов неоднократно принимал во внимание анализ содержания как нормы права, так и пояснительной записки к законопроекту. В законопроектах №№ 7153 и 7269  авторы обосновывают целесообразность их принятия необходимостью сохранения легитимности районных и областных советов, а условием передачи их полномочий соответствующим военным администрациям определили исключительно временную оккупацию или оцепление административного центра области.

Совместная позиция депутатских фракций и групп перед голосованием

2 мая профильный парламентский комитет предложил изложить ч. 3 ст. 10 закона «О правовом режиме военного положения» в категорической редакции, лишив все без исключения районные и областные советы полномочий [дословно]: «В период действия военного положения и 30 дней после его прекращения или отмены: полномочия областных и районных советов осуществляют областные и районные военные администрации, созданные на соответствующей территории; и далее по тексту.

Это предложение вызвало возмущение экспертов и народных депутатов. Перед голосованием за законопроект № 7269 все депутатские фракции и группы, кроме ВО «Батькивщина», подписали совместное обращение к председателю Верховной Рады Украины. относительно недопустимости таких формулировок.

«Такие изменения – это путь к узурпации власти. Они ставят под угрозу достижения децентрализации Украины, которая заключается в передаче полномочий и финансов от государственной власти органам местного самоуправления. Для того, чтобы не допустить злоупотреблений и беззаконного присвоения власти, предлагается добавить предохранитель в виде необходимости утверждения указанных в статьях 10 и 15 проекта Закона вопросов решением Верховной Рады Украины по представлению Президента Украины», – говорится в обращении.

Попытки толкования нормы права

Буквальное чтение новой редакции ч. 3 ст. 10 закона «О правовом режиме военного положения» обострило дискуссию вокруг толкования и последующего применения этой нормы на практике. Кандидатка юридических наук, преподавательница Украинского католического университета Наталья Галецкая отмечает, что любое толкование, если мы действительно хотим выяснить истину, должно происходить системно и комплексно, применяя все возможные подходы и способы толкования.

< >Телеологическое (целевое), историческое, системное и комплексное толкование этой нормы позволяет сделать убедительный вывод, что образование военных администраций является предпосылкой для дальнейшего возможного и гипотетического передачи полномочий от районных и областных советов военным администрациям. И таких оснований есть только два: 1) в случае временной оккупации или окружения административного центра области, или 2) в случае принятия Верховной Радой Украины по представлению Президента соответствующего решения.

Действие нормативно-правового акта во времени

Вступившие в силу Законы Украины «О правовом режиме военного положения» (законопроект № 7269), даже если толковать их не системно, а буквально, не имеют обратного действия во времени. Ведь статья 58 Конституции Украины закрепляет один из важнейших общепризнанных принципов современного права: законы и другие нормативно правовые акты не имеют обратного действия во времени.

Это означает, что они распространяют свое действие только на те отношения, которые возникли после вступления в силу законов или других нормативно-правовых актов.  Закрепление названного принципа на конституционном уровне является гарантией стабильности общественных отношений, в частности отношений между государством и гражданами, и придает гражданам уверенность в том, что их актуальное положение не ухудшится после принятия более позднего закона или иного нормативно-правового акта.

Толкование законопроекта авторами проекта, монобольшинством и членами профильного комитета

Децентрализация – реформа местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине – длится с 2014 года. Официальный информационный ресурс реформы сайт Децентрализация опубликовал комментарий одного из авторов законопроектов № 7153 и № 7269, суть которого сводится к тому, что соответствующая ОВА/РВА может взять полномочия областных/районных советов, в случае оккупации или окружения административного центра или соответствующего решения Президента, если его поддержат голосованием Верховной Рады Украины.

Комментируя выдумки под названием «Законопроект № 7269 прекращает полномочия районных и областных советов», автор законопроекта народный депутат Виталий Безгин подчеркнул: «Нет. Полномочия областных/районных советов может перебирать на себя соответствующий ОВА/РВА, в случае оккупации или оцепления административного центра. в первую очередь, о безопасности самих депутатов. И не касается областей в тылу. Также передача полномочий возможна по решению Президента, если его поддержали голосованием Верховной Рады. В таком случае руководители ОВА/РВА получают дополнительный функционал».

Аналогичные по содержанию разъяснения размещены на официальном партийном сайте Слуги Народа (https://cutt.ly/rH8yZMo  или https://cutt.ly/qH8uwkj ).

«Верховная Рада окончательно приняла законопроект №7269, упрощающий принятие решений в общинах во время войны и позволяющий им быстрее реагировать на вызовы военного времени. Вместе с тем вокруг законопроекта распространяется много мифов (https://sluga-narodu.com/ne- zrada-a-peremoha-vitaliy-bezghin-sprostuvav-mify-navkolo-zakonoproiektu-pro-robotu-hromad-u-chas-viyny/ – соавтором законопроекта Виталием Безгиным», – говорится в одном из них. 

Свою позицию высказали профильный парламентский комитет и Министерство развития общин и территорий Украины, которые еще раз подтвердили суть закона – районным и областным советам быть и действовать в условиях военного положения. 

Практика применения закона «О правовом режиме военного положения»

Приведенные аргументы в совокупности дают убедительный и, по убеждению автора, объективный вывод: законопроект № 7269 не лишал полномочий районных и областных советов. Несмотря на всю остроту дискуссий, точку в ней поставит именно практика применения закона, который никоим образом не прекращает возможность осуществления полномочий районными и областными советами в период военного положения.

Закон вступил в силу с 00 час. 00 мин. 20.05.2022, а значит уже действующая практика его применения только подтвердила то, что районные и областные советы продолжают осуществлять свои полномочия. Районные и областные советы провели сессии в первый же день вступления в силу изменений в закон «О правовом режиме военного положения». Так, 20 мая депутаты Ровенского областного совета на двенадцатой сессии утвердили отчет о выполнении областного бюджета Ровенской области за 2021 год, согласовали лимиты на специальное использование лесных ресурсов, урегулировали вопросы сельскохозяйственных предприятий области и приняли ряд других вопросов.

Вскоре районные и областные советы проведут десятки сессий, ведь закон «О местном самоуправлении в Украине» предусматривает, что сессия совета созывается не менее одного раза в квартал. Эти действия советов еще раз подтвердят тезис о том, что законопроект № 7269 не лишил полномочий районных или областных советов в условиях военного положения, и только потому, что образовали военные администрации.

          dailylviv.com

Оставить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.